《海盐县人民政府关于推进“空间换地”深化节约集约用地的实施意见》政策解读

    推进新型城镇化工作要严守两条红线和一条底线(即耕地红线、生态红线和农民权益不受侵害的底线)，指明了今后发展主要以盘活存量土地为主。“空间换地”，就是进一步优化国土开发空间布局，合理推进产业集聚，优化配置土地资源，提高单位土地面积的产出率。从我县实践看，2012年开展的“两退两进”工作就是实施“空间换地”的具体举措。实践证明，实施“空间换地”是贯彻落实节约优先战略的必然要求，是破解土地资源要素制约提高资源保障能力的有效途径，是推进土地节约集约提高土地利用效率的重要抓手。

　　一、起草背景

　　为加快推进浙江经济转型升级工作，去年以来，省政府全力实施“四换三名”工作，空间换地是其中内容之一。李强省长曾多次明确要求通过“空间换地”，实现优化土地利用结构和提高土地利用效率。2014年2月21日，省政府下发《关于实施“空间换地”深化节约集约用地的意见》（浙政发[2014]6号），指导全省开展“空间换地”工作。2013年12月，市政府出台了《关于深化退低进高（“四换三名”工程）加快转型发展的实施意见》（嘉政发[2013]88号），同样提出了实施“空间换地”的要求。2014年4月1日-2日，省政府在温州召开全省推进空间换地加快城镇低效用地再开发现场会，李强省长和王世元副部长作了重要讲话，明确推进“空间换地”是今后一个时期推进国土资源节约集约利用的工作方向。

　　二、主要内容

　　（一）总体框架。《实施意见》分为四个部分：一是阐述指导思想。牢固树立“以亩产论英雄、以集约促转型”理念。按照全方位覆盖、全过程兼顾、突出实体经济的原则，大力实施“空间换地”工作。充分挖掘存量土地利用潜力。二是明确工作目标。提出2014～2017年，全县累计推进城镇低效用地再开发2200亩，累计开发城市地下空间25万平方米，累计新建（改扩建）多层标准厂房10万平方米。到2017年，全县新增工业用地容积率比2012年提高10%以上，单位建设用地GDP比2012年提高40%以上，全县节约集约用地水平在全省排位较2013年提高1～2位。三是例举工作举措。从优化产业布局、严格项目准入、提高用地标准、创新供地方式、实施差别化地价和税收政策、鼓励工业企业节地挖潜、实施城市空间综合开发、加快城镇低效用地再开发、推动城乡用地空间调整等12个方面提出具体工作措施，全方位推进“空间换地”。四是落实保障措施。为确保“空间换地”工作有效推进，考虑从加强组织领导、营造宣传氛围、落实共同责任和严格督查考核等四个方面加以保障。

　　（二）工作举措

　　1、从实施用途看，包含各类用途。“两退两进”政策主要针对工业用地的空间换地，而本实施意见空间换地包含所有用途的建设用地，实施范围有了明显拓展。

　　2、从实施空间看，实现了全覆盖。既包含地面空间换地，又包含地下空间开发利用；既包含城镇国有建设用地，又包含农村建设用地调整。

　　3、从实施重点看，突出实体经济。工业是实体经济的主体，用地面积占比最大，但在土地利用方面往往较粗放，普遍利用率不高。基于此，对工业用地实施空间换地共涉及8条内容，提出了较为详细实施意见。

　　4、从实施内容看，完善突破并重。

　　（1）在“提高土地使用标准”中提出：强化“亩产论英雄”导向，建立全县主要产业建设用地先进用地标准。积极推行一并签订项目投资协议，使项目投资意向上升为具有约束力的承诺，强化要约监管，确保投入产出目标得到有效落实。通过签订项目投资协议方式，强化要约监管。

　　（2）在“创新产业用地供应方式”中提出：积极探索对工业用地的供地方式和出让年限实行差别化实施，按照不同产业的类型和特点，探索工业用地分阶段出让、弹性出让和年租制。这是鼓励和引导各地，具体产业具体分析，结合实际采用多样化方式供应土地。

　　（3）在“实施差别化地价政策”中提出：对符合产业导向的战略性新兴产业、先进装备制造业等优先发展且节约集约用地，或前两年工业用地绩效评价至少有一年被评为为A类的项目，可按不低于所在地土地等别对应工业用地出让最低价标准的 70％确定土地出让起始价；对不符合产业转型升级要求但国家仍允许投资的产业用地，可按照土地评估价格上浮不低于20%确定土地出让起始价。

　　在省“空间换地”政策意见基础上，结合我县绩效评价成果进行修改，目的是发挥绩效评价成果导向机制。

　　对研发、设计、信息、文化创意、养老设施等生产性服务业和民生项目，符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供地；对经济转型升级具有重要带动作用且符合我市鼓励发展目录的生产性服务业项目，可参照工业用地类别的供地方式供地。

　　（4）在“完善土地出让合同管理”中提出：进一步完善土地出让合同履约保证金制度，土地出让合同应明确履约保证金缴纳金额。对未按时开（竣）工造成违约的，应追究违约责任，在履约保证金中予以抵扣。按期开发建设的，可分阶段返还履约保证金。

　　（5）在“支持工业企业节地挖潜”中提出：对现有工业用地，在符合规划、满足安全标准、容积率标准，不改变土地用途的前提下，通过适当减少绿地、压缩辅助设施用地、厂房加层改造、利用地下空间等途径提高容积率的，不再征收土地价款，并减免相应的城市基础设施配套费等行政事业收费。

　　在省“空间换地”政策意见中，只针对城市基础设施配套费提出减免。实际上现有工业用地上翻建或扩建厂房涉及费用较多，为鼓励加大挖潜盘活力度，提出减免各种行政事业收费。

　　（6）在“实施城市空间综合开发”中提出：将地下空间用于商业、办公、娱乐、仓储等经营性用途的，地下首层部分土地出让金可按所在地基准地价对应用途楼面地价的 20%以下收取，并逐层递减，第三层及以下免收土地出让金。

　　（7）在“加快城镇低效用地再开发”中提出：鼓励社会各方参与城镇低效用地再开发，加快完善土地供应方式，妥善处理历史遗留问题等政策措施。这为列入低效土地再开发的地块供地政策清除了障碍。

　　（8）在“推动城乡用地空间调整”中提出：进一步规范城乡建设用地增减挂钩指标管理，在优先保障搬迁农户新居建设安置用地、农村公共服务基础设施和农村发展用地基础上，确有结余的增减挂钩指标在县域范围内实行市场化配置和有偿调剂，用于城镇建设。所得收益应全部返还用于村集体经济建设，支持新农村发展。

　　运用市场经济手段，把结余的增减挂钩指标实行市场化配置和有偿调剂，有利于发挥指标经济最大化，有利于促进城乡建设用地增减挂钩可持续发展，从而实现城乡用地空间调整。