沈某不服海盐县市场监督管理局作出的《消费者举报不予立案告知书》复议案

海  盐  县  人  民  政  府

行 政 复 议 决 定 书

盐政复决字〔2021〕3号

申请人：沈某。

被申请人：海盐县市场监督管理局。

    申请人不服被申请人作出的《消费者举报不予立案告知书》（编号：盐市监不立告〔2021〕第**号，以下简称“《告知书》”），于2021年1月18日向本机关申请行政复议，本机关依法受理。本案现已审理终结。

申请人称：申请人于2020年11月26日至某公司海盐分公司购买了400g包装新西兰甜青豆、400g包装美国粟米粒、400g包装美国杂菜各一袋。12月2日，申请人向被申请人提交三份《举报函》，举报上述商品系预包装食品，无生产许可证编号，也未标注营养成分表，违反了《食品安全法》及《预包装食品标签通则》（GB7718）相关规定，要求被申请人查实被举报人某公司海盐分公司的违法行为，依法予以处罚，奖励申请人，同时要求将立案和处罚结果书面回复申请人。被申请人于2021年1月8日出具《告知书》。

申请人认为，被申请人认为案涉商品系初级农产品没有法律依据。案涉商品系包装食品，且被纳入生产许可范围。根据《预包装食品标签通则》（GB7718）2.1预包装食品的定义及案涉商品执行标准Q/CAAC0001S “5.1标识 产品标签应符合GB7718和其他相应法律法规的规定，营养标签应符合GB28050的规定，包装储运图示标志应符合GB/T191的规定”，可以认定案涉商品属于预包装食品，但其未标注生产许可证编号。案涉商品无生产许可证编号违反《预包装食品标签通则》（GB7718）4.1.1，4.1.11.3.2及《食品安全法》第三十四条（十三）、第六十七条（八）（九）之规定。而《预包装食品标签通则》（GB7718）则属于国家食品安全强制性的食品安全标准，与《食品安全法》第三十四条（十三）是对等挂钩的。据此，申请人认为案涉商品违反《预包装食品标签通则》（GB7718）及《食品安全法》第三十四条（十三），应当依据《食品安全法》第一百二十五条（二）予以处罚。

    综上所述，申请人认为被申请人没有依照《食品安全法》及《消费者权益保护法》之规定依法处理，遂向本机关申请行政复议，请求撤销《告知书》，并责令被申请人重新作出答复。

被申请人答复称：一、被申请人对申请人举报事项的处理，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。

2020年12月5日，被申请人收到申请人通过信函分别邮寄的三封《举报函》，被举报人均为某公司海盐分公司，举报请求均为：1、依法书面受理投诉举报，并在案件办结后书面邮寄告知处理结果；2、依法对被举报人行政处罚及奖励举报人；3、要求被申请人依法查实被举报人的违法行为，并依法予以处罚，同时要求将立案和处罚结果书面回复申请人。三封《举报函》涉及三样商品，分别为“新西兰甜青豆”“美国杂菜”“美国粟米粒”。事实和理由部分除案涉商品情况外其他内容一致，其认为案涉三类商品应认定为预包装食品，案涉商品没有生产许可证编号，也未标注营养成分表，违反了《预包装食品标签通则》（GB7718）及《食品安全法》相关规定，要求依法处罚并奖励举报人。12月7日，被申请人业务部门将此举报信息转武原分局处理，对于申请人的举报情况进行了核查。12月9日，被申请人发函（盐市监武协处字〔2020〕**号协助调查函）至上海市徐汇区市场监督管理局，要求对方协助调查确认“新西兰甜青豆”“美国杂菜”“美国粟米粒”是预包装食品还是食用农产品，上述三类商品未标注生产许可证编号、营养标签等信息是否涉嫌违法。12月9日，被申请人对被举报人进行现场检查。

12月11日被申请人制作《受理消费者投诉告知书》[盐市监消〔2020〕第**号]，并于12月14日通过EMS将告知文书邮寄给申请人，告知申请人已受理投诉的事宜，12月15日该邮件已签收。

因案涉商品标称生产商为上海某公司，其管辖地为上海市徐汇区，被申请人发函至上海市徐汇区市场监督管理局。由于被申请人在15个工作日内未收集到证据证明被举报人涉嫌违法事实的材料，12月25日，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款的规定，经审批延长15个工作日的立案期限。

嗣后，上海市徐汇区市场监督管理局仅来电说明了一下情况，认为生产商未构成违法，但是未向被申请人提供书面回复。

2021年1月4日，被申请人对被举报人进行了调查，制作了询问笔录，并提取了相应的材料。1月6日，被举报人出具书面声明，认为其销售的商品符合食品安全，不存在欺诈消费者行为，拒绝调解。

经被申请人查明：被举报人某公司海盐分公司销售了案涉“新西兰甜青豆”“美国杂菜”“美国粟米粒”，案涉商品的生产商均为上海某公司。涉案的“新西兰甜青豆”，其包装标称有“原料生产国：新西兰 配料：青豆  规格：400克/袋 产品标准号：Q/CAAC0001S”等内容；涉案的“美国杂菜”，其包装标称有“原料生产国：美国  配料：粟米粒、青豆、胡萝卜丁 规格：400克/袋 产品标准号：Q/CAAC0001S”等内容；涉案的“美国粟米粒”，其包装标称有“原料生产国：美国  配料：粟米粒  规格：400克/袋  产品标准号：Q/CAAC0001S”等内容。案涉商品包装上均未标注生产许可证编号，也未标注营养成分表。

2011年9月28日，国家质量监督检验检疫总局《关于速冰期初级农产品生产许可问题的复函》（质检食监函〔2011〕240号）明确，对于速冻鱼、虾、蔬菜等初级农产品虽然采用速冻工艺，但性质上还属于初级农产品。初级农产品不属于食品生产许可范围。

2013年11月1日，上海市徐汇区质量技术监督局出具《关于上海某公司生产速冻初级农产品无QS证的证明》，明确上海某公司生产的“美国杂菜（400g*20包/箱 ）”“美国粟米粒（400g*20包/箱 ）”“新西甜青豆（400g*20包/箱 ）”等产品不列入食品生产许可范围。生产该类食品无需食品生产许可证，产品包装上无QS标志。

被申请人认为案涉商品系初级农产品，不列入食品生产许可。退一步讲，按照案涉商品执行的标准Q/CAAC0001S，该标准“1 范围”中也明确了“本标准适用于青豆、甜玉米、胡萝卜、刀豆、芋艿、甘蓝、板栗等蔬菜类食品中的一种或几种为原料，经清洗、切配、速冻、包装等工序制成的冷冻产品”，“5.1 标识”中也明确有“营养标签应符合GB28050的规定”。该公司生产的上述速冻产品属于冷冻生鲜食品中的生蔬菜范畴。依据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）“7.豁免强制标示营养标签的预包裝食品 下列预包装食品豁免强制标示营养标签:——生鲜食品，如包装的生肉、生鱼,生蔬菜和水果、禽蛋等；……”以及中华人民共和国国家卫生健康委员会发布的《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答中“（九）关于生鲜食品。是指预先定量包装的、未经烹煮、未添加其它配料的生肉、生鱼、生蔬菜和水果等，如袋装鲜（或冻）虾、肉、鱼或鱼块、肉块、肉馅等。此外，未添加其它配料的干制品类，如干蘑菇、木耳、干水果、干蔬菜等，以及生鲜蛋类等，也属于本标准中生鲜食品的范围”。生鲜食品可以豁免标示营养标签。故申请人认为的营养标签存在问题的事宜，也属于可以豁免标注的范畴。同时，被举报人已经按照规定做好了进货查验的工作，已经履行了其应尽义务。

因此被举报人的行为未构成违法行为，未违反被申请人履职的相关法律法规，被申请人不予立案。

1月8日，被申请人制作《终止消费者权益争议调解告知书》[盐市监消终〔2021〕第**号]、案涉《告知书》，并于1月9日通过EMS将上述两告知文书邮寄给申请人，告知申请人处理结果，同日邮件已被签收。

二、被申请人对申请人的举报处理符合相关规定。
    《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定：“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。”

被申请人接到申请人的举报后，进行了调查核实，并在规定期限内将不予立案决定结果及时告知申请人。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的规定，已履行了法定的职责，程序合法，符合相关规定。申请人对涉嫌违法行为的举报，在于促使行政机关对举报事项发动行政权，行政机关已经发动行政权，并将调查处理结果依法定程序在期限内告知了举报人，就属于履行了法定的职责。
    被申请人依据调查的事实，对被举报人作出不予立案的决定，被申请人已经履行了法定职责。申请人并非具体行政行为的相对人，其通过行政复议的途径要求对被举报人施加负担，要求对其立案处理，则应依赖于法律法规或规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。

三、申请人提出行政复议并非为维护自身合法权益，并不具有行政复议申请人资格。
    《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。最高人民法院在《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）
中明确：举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。本案中，申请人购买案涉商品，以其应为预包装食品、标签不符合规定为由进行举报，而从调查情况来看，被举报人所销售的商品实为初级农产品。案涉商品也无证据证明存在产品质量问题。申请人提出的与自身相关的举报目的并非是其合法权益受到损害，而是为对第三人施加新的负担。申请人在购买商品后对被举报人的涉嫌违法行为进行举报，无论行政机关如何处理，都不可能直接增加或减损购买者的权利义务，举报人也无法获得权利救剂。因此不属于为维护自身合法权益而举报，故其并不具有行政复议申请人资格。

另外，申请人在嘉兴等多地购买商品后进行投诉举报，投诉举报的理由均不是产品质量问题，而是以产品的执行标准等一些比较专业的人士才能了解的情况来进行投诉举报。其采购的商品比较统一，如某食品的各类初级农产品、某品牌的各类面制品等。2020年11月12日其在被举报人处采购“创益家家享香菇风味挂面”后，向国家粮食和储备局标准质量中心询问了挂面执行标准的相关问题，事后即来海盐某公司采购了八个品类的挂面产品，并以每个品类的挂面产品执行标准问题分别进行投诉举报，邮寄了八份投诉举报材料。其在2020年11月、12月份时也以同样执行标准问题在嘉兴一商场内采购五个品类的挂面商品进行投诉举报。涉及本案的商品，其也是在同一商家内采购三个品类的商品，分别投诉举报，邮寄了三份投诉举报材料。故可以确定其采购商品的目的并非是为生活消费，其并不是一普通消费者，并不具有行政复议申请人资格。

    综上所述，被申请人认为，该案件事实清楚，被申请人已履行法定职责，程序合法，处理得当，请求本机关依法驳回申请人的行政复议申请。

经审理查明：申请人于2020年11月26日至某公司海盐分公司购买了400g包装新西兰甜青豆、400g包装美国粟米粒、400g包装美国杂菜各一袋。12月5日，被申请人收到申请人提交的三份《举报函》，举报上述案涉商品系预包装食品，无生产许可证编号，也未标注营养成分表，违反了《中华人民共和国食品安全法》及《预包装食品标签通则》（GB7718）之规定，要求被申请人查实被举报人某公司海盐分公司的违法行为，依法予以处罚，奖励申请人，同时要求将立案和处罚结果书面回复申请人。收到申请人的举报材料后，被申请人于12月9日对被举报人进行现场检查。因包装标注的生产商系上海某公司，其管辖地为上海市徐汇区，同日，被申请人发函（盐市监武协处字〔2020〕**号协助调查函）至上海市徐汇区市场监督管理局，要求对方协助调查确认案涉“新西兰甜青豆”“美国杂菜”“美国粟米粒”是预包装食品还是食用农产品，上述三类商品未标注生产许可证编号、营养标签等信息是否涉嫌违法，上海市徐汇区市场监督管理局未书面作出回复。12月25日，被申请人根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款的规定，经审批延长15个工作日的立案期限。2021年1月4日，被申请人对被举报人再次进行了调查，制作了询问笔录，并提取了相应的材料。1月6日，被举报人出具书面声明，认为其销售的商品符合食品安全，不存在欺诈消费者行为，拒绝调解。1月8日，被申请人制作《终止消费者权益争议调解告知书》（盐市监消终〔2021〕第**号）及案涉《告知书》并送达申请人。申请人不服，于1月15日向本机关申请行政复议。

以上事实由购物小票、发票、举报函、案涉商品照片、现场笔录、询问笔录、营业执照复印件、食品经营许可证复印件、终止消费者权益争议调解告知书、消费者举报不予立案告知书、关于上海某公司生产速冻初级农产品无QS证的证明、配送收货单、检测报告、申请人身份证明等证据证实。

本机关认为，（一）关于案涉商品未标注食品生产许可证编号的问题。根据国家质量监督总局《关于速冻初级农产品生产许可问题的复函(质检食监函〔2011〕240号)》“针对你局反映的速冻鱼、虾、蔬菜等初级农产品问题，经研究分析，同意你局有关该类产品虽然采用速冻工艺，但性质上还属于初级农产品的看法。初级农产品不属于食品生产许可范围”之解释，案涉商品性质上仍属于初级农产品，不属于食品生产许可范围。

（二）关于案涉商品未标注营养标签的问题。本案中，案涉商品虽采用速冻工艺，但性质上还属于初级农产品，初级农产品不需要标注营养标签。即使案涉商品的执行标准Q/CAAC0001S 5.1标识中载明“营养标签应符合GB28050的规定”，但依据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）“7.豁免强制标示营养标签的预包裝食品 下列预包装食品豁免强制标示营养标签:——生鲜食品，如包装的生肉、生鱼,生蔬菜和水果、禽蛋等”之规定以及中华人民共和国国家卫生健康委员会发布的《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答中“（九）关于生鲜食品。是指预先定量包装的、未经烹煮、未添加其它配料的生肉、生鱼、生蔬菜和水果等，如袋装鲜（或冻）虾、肉、鱼或鱼块、肉块、肉馅等。此外，未添加其它配料的干制品类，如干蘑菇、木耳、干水果、干蔬菜等，以及生鲜蛋类等，也属于本标准中生鲜食品的范围”之解释，案涉商品可以豁免强制标示营养标签。

    （三）关于被举报人作为销售者是否应当被立案处罚的问题。被举报人提供的配送收货单、检测报告等证明其作为销售者已经履行了《食品安全法》所规定的销售者应当履行的进货查验义务。

综上所述，被申请人根据国家质量监督总局意见，认为案涉商品其虽然采用速冻工艺，但性质上还属于初级农产品，不属于食品生产许可范围，不需要标注营养标签，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。被申请人在接到投诉举报后，经受理、调查、延期等程序，作出不予立案决定，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人对申请人作出的《消费者举报不予立案告知书》（编号：盐市监不立告〔2021〕第**号）。

如不服本复议决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。

 海盐县人民政府

 2021年3月3日